Lokalna polityka społeczna - wykład.doc

Lokalna polityka społeczna – wykład – dr Ewa Kulesza

Dlaczego mówimy o lokalnej polityce społecznej?

Lokalna polityka społeczna stanowi element polityki społecznej państwa. Daje możliwość realnego oddziaływania mieszkańców określonych terenów na swoją sytuację, ale lokalna polityka społeczna jest też narzędziem zastępującym politykę społeczną państwa. Fakt, że niektóre zagadnienia zostały oddane w ręce organów samorządu terytorialnego świadczy o postępującej decentralizacji państwa - jest to model państwa demokratycznego zdecentralizowanego. A zatem państwo zakłada udział społeczeństwa lub organów reprezentujących społeczeństwo w wykonywaniu zadań publicznych. Decentralizacja wynika taż z faktu, że niektóre zadania nie mogą być dobrze wykonane przez państwo, bo nikt nie zna tak dobrze problemów społecznych jak samorząd terytorialny. Samorządy znając problemy społeczeństwa mogą lepiej wykonać pewne zadania. Decentralizację, która jest wyznacznikiem lokalnej polityki społecznej gwarantuje Europejska Karta Samorządu Lokalnego z 1985 r.

Jeśli chodzi o Ustawodawstwo polskie to zasadę samorządności bardzo podkreśla Konstytucja. Zasada subsydiarności została ujęta w preambule do Konstytucji. Na tym gruncie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasada samorządności i pomocniczości nie oznacza rezygnacji z działań władzy publicznej na szczeblu ponad lokalnym, ale przeciwnie, wymaga rozwiązywania problemów także przez organy szczebla podstawowego. A wkraczanie organów szczebla centralnego następuje dopiero wtedy, kiedy organy szczebla podstawowego nie mogą działać.

Samorząd lokalny

Żeby lokalna polityka społeczna mogła być tworzona, samorząd terytorialny musi posiadać możliwości decydowania w tych wspólnych sprawach, a zatem musi posiadać środki do tego, żeby podejmować decyzje. Po drugie zadania muszą wiązać się z zaspokajaniem istotnych potrzeb zbiorowości lokalnej. Organy samorządu terytorialnego muszą mieć do dyspozycji odpowiednie instrumenty, podejmowanie działań może dotyczyć tylko tego, co dotyczy społeczności lokalnych.

Polityka społeczna – pojęcie wielopłaszczyznowe, jest wiele definicji.

Polityka społeczna jako element działalności państwa

Polityka społeczna jako działalność naukowa

Brak jednolitości w zdefiniowaniu terminu „polityka społeczna” jest tłumaczony wielością problemów.

Pojęcie polityki społecznej ewoluowało i różni autorzy różnie ujmują to pojęcie. Ujmując pojęcie polityki społecznej od strony praktyki kiedyś ujmowało się politykę społeczną jako planowanie i rządzenie i traktowano ją jako środek/ instrument do realizacji określonych celów publicznych i społecznych. W tej chwili także uwzględnia się ten element, ale mówi się, że polityka społeczna jest celowym oddziaływaniem państwa i innych podmiotów na istniejący układ stosunków społecznych zmierzający do wywołania określonych efektów społecznych, które mogą dotyczyć bardzo różnych dziedzin np. polityka kulturalna.

Polityka społeczna rozpatrywana z punktu widzenia celów i adresatów polityki społecznej

W dawnych czasach celem polityki społecznej było zaspokajanie potrzeb ludności. Ten cel był celem pierwotnym. W tej chwili celem jest uzyskanie także pewnych efektów społecznych. Np. Podniesienie stopnia skolaryzacji.

Jeżeli chodzi o adresatów to polityka społeczna może być skierowana tylko do określonych grup społeczeństwa lub do ogółu ludności.

Poszczególne aspekty polityki społecznej państwa dotyczą bardzo różnych kwestii: zatrudnienie, zabezpieczenie społeczne, porozumienia zdrowotna, organizacja wypoczynku, mieszkalnictwo, kultura itp.

Lokalna polityka społeczna

Przyczyną tworzenia lokalnej polityki społecznej jest demokratyzacja życia społecznego – udział społeczeństwa w wykonywaniu zadań społecznych. Demokratyzacja życia społecznego jest także efektem polityki w Unii Europejskiej, gdzie zasada wykonywania pewnych podstawowych zadań przez samorząd terytorialny jest jedną z podstawowych zasad funkcjonowania społeczeństw w Unii Europejskiej.

Szczególną rolę odgrywa samorząd terytorialny rozumiany jako pewna struktura administracji, której podmiotem są mieszkańcy danej jednostki podziału terytorialnego państwa zorganizowani z mocy ustawy w pewien związek prawa publicznego. Zatem samorząd terytorialny jest pewną strukturą określoną przepisami prawa, posiadającą pewnego rodzaju uprawnienia w świetle prawa (posiadają osobowość prawną), własne instrumenty i pewien zakres działania. Zadania samorządu polegają na wykonywaniu wskazanych przepisami zadań, ale te działania są niezależne od władzy centralnej, chyba że są to działania podejmowanie w ramach własnych kompetencji. Samorząd terytorialny jest strukturą zdecentralizowaną – nie podporządkowana hierarchicznie sobie nawzajem i administracji centralnej.

Wykonywanie przez samorząd zadań wskazanych przez państwo w ramach zasady subsydiarności

Rola i pozycja samorządu jest określona przez Konstytucję – art. 15 – decentralizacja władzy państwowej jako podstawę ustroju RP. Gwarantuje także udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej, wykonywaniu zadań gwarantują samodzielność samorządu terytorialnego. Na gruncie Konstytucji samorząd terytorialny został uprawniony do wykonywania zadań niezastrzeżonych dla innych władz publicznych. Konstytucja podkreśla samodzielność finansową samorządu. Art 167: Prawo jednostek samorządu terytorialnego do udziału w dochodach publicznych proporcjonalnie do wykonywania przez nich zadań. Dochody jednostek samorządu terytorialnego mogą przybierać różne formy – udział w dochodach państwa, dotacje, subwencje ogólne z budżetu państwa. Gwarancja samodzielności i niezależności w wykonywaniu zadań przez samorząd terytorialny jest także regulowana przez Konstytucję. Zadania mogą być samorządowi terytorialnemu przydzielane, zawsze muszą to być zadania określone ustawami – zakres zadań może się zmieniać. Konstytucja gwarantuje niezależność w wykonywaniu tych zadań. W tej chwili zakres lokalnej polityki społecznej jest bardzo szeroki – są to zadania realizowane przez różne szczeble samorządu. Zadania samorządu:

1) rozwój lokalny, rozwój gospodarczy – obowiązek wspierania zatrudnienia, lokalnej przedsiębiorczości, także przy wykorzystywaniu nowych technologii czy innowacji

2) sprawy społeczne – warunki bytowe, zaspokajanie potrzeb socjalnych – pomoc społeczna, zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, ochrony zdrowia, rozwiązywania problemów rodziny, niektórych grup np. niepełnosprawnych, wspieranie aktywizacji zawodowej, sprawy edukacji (poza szkolnictwem wyższym)

Kto wykonuje zadania – podmioty lokalnej polityki społecznej

Podmioty polityki społecznej – są to organy, instytucje, organizacje, także podmioty publiczne, których zasadniczym celem jest realizowanie pewnych wytyczonych celów np. socjalnych. Przy czym spośród tych podmiotów odrzucono te, które realizowały te zadania na marginesie. Są to organy ustawodawcze i wykonawcze państwa, poszczególne ministerstwa, ministrowie, określone organy władzy sądowniczej.

Organy ustawodawcze - Sejm i Senat - tworzą prawo, uchwalają budżet, itp.

Organy wykonawcze – Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, poszczególni ministrowie, którzy nie tylko są wykonawcami woli organów ustawodawczych, ale tworzą także pewne koncepcje, programy, które potem są akceptowane przez organy ustawodawcze. Prezydent (nie)podpisuje ustawy, ale ma także inicjatywę ustawodawczą. Rada Ministrów również może tworzyć różne programy. Jeśli chodzi o kształtowanie polityki socjalnej szczególne znaczenie mają Ministerstwa: Pracy i Polityki Społecznej; Zdrowia: Spraw Wewnętrznych; Sprawiedliwości, a także organy powołane do załatwiania niektórych spraw – pełnomocnik Rady Ministrów do spraw równego traktowania.

Inne organy, które odgrywają rolę w kształtowaniu polityki społecznej państwa to organy sądownicze: orzecznictwo sądów powszechnych, Naczelny Sąd Administracyjny, Trybunał Konstytucyjny (ma szczególną pozycję, nie jest elementem władzy sądowniczej). Inne podmioty – nie tylko publiczne: III sektor – wykonują zadania publiczne nie należąc do sektora publicznego. Jest to angażowanie społeczeństwa do wykonywania zadań publicznych. Jeżeli dane zadanie może być wykonane przez podmiot niepubliczny, przyjmuje się, że wykona on to zadanie lepiej niż podmiot publiczny.

Podmioty lokalnej polityki społecznej

Jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego są wymieniane jako podmioty polityki społecznej państwa. Samorząd terytorialny: gminny, powiatowy, wojewódzki. Samorząd gminny - podstawowa jednostka samorządu terytorialnego – o gminie mówi także Konstytucja. Gmina wykonuje najwięcej zadań. Zadania jednostek samorządu terytorialnego są autonomiczne – każdy z tych podmiotów ma własny zakres zadań. Nie są uzależnione od innych podmiotów wyższego szczebla. Wykonywanie tych zadań przez poszczególne podmioty ma być zharmonizowane. Zadania są przedmiotem regulacji ustawowych. Lokalna polityka społeczna jest tworzona w ramach obowiązujących ustaw, chyba że ustawy dają pewną swobodę kształtowania lokalnej polityki społecznej.

Instrumenty polityki społecznej i lokalnej polityki społecznej

Od tego jak instrumenty są ukształtowane, zależy możliwość tworzenia lokalnej polityki społecznej, jak i jej skuteczność. W ustawodawstwie nie ma terminu instrumenty. W literaturze występują 2 grupy instrumentów:

1) w zakresie tworzenia polityki społecznej:

       a) instrumenty prawne       b) instrumenty prognozowe     c) instrumenty finansowe

2) a także konkretne sposoby oddziaływania na adresatów polityki społecznej – narzędzia, za pomocą których polityka społeczna jest realizowana:

   a) instrumenty ekonomiczne – oddziaływanie by osiągnąć określone skutki – zachęta finansowa, np. możliwość udzielenia świadczenia na usamodzielnienie jest instrumentem aktywizacji zawodowej

Instrumenty lokalnej polityki społecznej w sensie kształtowania lokalnej polityki społecznej

1) instrumenty prawne – Konstytucja określa podmioty kształtujące politykę społeczną, mechanizmy, kompetencje, zadania, cele polityki społecznej zarówno w płaszczyźnie ogólnokrajowej jak i lokalnej. Cele te to realizacja pewnych uprawnień przysługujących obywatelom np. celem jest zapewnienie prawa obywateli do mieszkania. Fakt, że Konstytucja wskazuje na podmioty wykonujące zadania z zakresu polityki społecznej, jak i cele w postaci określonych praw socjalnych ma szczególne znaczenie, bo akty niższego rzędu muszą być im podporządkowane. Sprawdza to Trybunał Konstytucyjny.

Akty niższego rzędu – ustawy: ustawy uszczegóławiają prawa konstytucyjne. Prawa te są uszczegóławiane na miarę możliwości ich realizowania przez państwo – ustawę można łatwo zmienić, Konstytucji – nie. Ustawy zwykłe uchwalane przez Sejm gwarantują prawa powszechnie obowiązujące, stanowią uszczegółowienie ogólnych praw ustanowionych przez Konstytucję. Inicjatywę ustawodawczą mają: rząd, Senat, prezydent, grupa posłów (15), obywatele (100tys.). Ostateczną decyzję podejmuje Sejm. Ustawy mają w przypadku lokalnej polityki społecznej szczególny walor, bo stanowią podstawę do tworzenia prawa lokalnego. Prawo to musi być tworzone w ramach i na podstawie ustaw. Ustawy wskazują w jakim zakresie samorząd może tworzyć prawo lokalne. Także w formie ustaw mogą być tworzone pewne dokumenty programowe.

Inne akty prawne – przepisy wykonawcze do ustaw. Przepisy prawa lokalnego jako źródła prawa stanowią tylko wykonanie ustaw. W formie uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego ma także charakter prawa powszechnie obowiązującego. Uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego mają różny zakres przedmiotowy – mogą określać kompetencje organów działających na terenie gminy/powiatu. Uchwały jednostek samorządu terytorialnego mogą nakładać obowiązki i uprawnienia. Ustawa upoważnia jednostki samorządu terytorialnego do nakładania podatków lokalnych. Uchwałą mogą być nakładane także inne obowiązki np. podatek od psów. Jeśli chodzi o sferę socjalną, to ustawy ustalają pewne stawki np. odpłatności za usługę socjalną, ustalają pewne progi dochodowe, od których udzielane są zasiłki. Często ustawa mówi, że gmina może zmienić stawki, podnieść próg dochodowy, itp. W formie uchwały rady gminy są tworzone lokalne programy. Instrumenty programowe także przybierają formę uchwał. Uchwały rady gminy są ważne także dlatego, że ustalają budżet gminy. Środki finansowe gwarantowane na realizację określonego programu są przewidziane w budżecie.

2) instrumenty programowe – ukierunkowują politykę społeczną państwa, dają możliwości tworzenia, prowadzenia szczególnej działalności. Instrumenty programowe wykorzystywane są w realizacji polityki długofalowej. Podstawowym dokumentem obowiązującym w zakresie polityki społecznej państwa jest strategia polityki społecznej przygotowywana przez Radę Ministrów w aspekcie wieloletnim. Obecnie skończyła się strategia na lata 2007-2013, przygotowywana jest strategia na lata 2014-2020. Oprócz strategii polityki społecznej Rada Ministrów i ministrowie opracowują programy krótsze, w określonych dziedzinach, np. ogólnokrajowy program pomocy społecznej, krajowy plan działań na rzecz zatrudnienia. Wieloletnie są także programy socjalne skierowane do określonych grup. Krajowy program przeciwdziałania ubóstwu i wykluczeniu społecznemu – przyjęty w drodze rozporządzenia ministra pracy – do 2020r.

Podobne programy są tworzone na szczeblu lokalnym. Programem podstawowym na szczeblu jednostek samorządu terytorialnego są strategie rozwiązywania problemów społecznych (gmina, powiat) lub strategia polityki społecznej (województwo). Strategie te przygotowywane są w wykonaniu ustawy o pomocy społecznej. Przyjmuje się, ze strategia na szczeblu województwa jest sumą strategii szczebli niższych. Dokumenty zawierające strategie zawierają diagnozę sytuacji na obszarze jednostki samorządu terytorialnego. Diagnoza obejmuje zarówno potrzeby społeczne, sytuację demograficzną, finansową, gospodarczą na danym terenie, instytucje, które działają w wykonaniu strategii. Diagnoza zawiera element oceny np. ośrodków pomocy społecznej. Następną częścią strategii jest prognoza zmian w okresie objętym strategią. Trzecia część to cele strategiczne projektowanych zmian – wynikające z sytuacji gospodarczej, sprawy, na które wpływ ma sama gmina. Strategia powinna także zawierać ocenę skuteczności instrumentów wykorzystywanych do zmiany stanu faktycznego. Dokumenty programowe charakteryzują się wysokim stopniem ogólności. Sprawia to, że podmioty wykonujące zadania mają dużą swobodę działania w realizacji celów. Sprawia to też, że są dokumenty, które nie wnoszą niczego. Dokumenty te są często nieczytelne, nie dają żadnych wskazówek.

3) instrumenty finansowe – odgrywają bardzo ważną rolę. Konstytucja zawiera przepisy, które miały stanowić gwarancje finansowe dla samorządu terytorialnego. O takich gwarancjach mówi także Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (EKST). Art. 165 Konstytucji gwarantuje jednostkom samorządu terytorialnego zarówno osobowość prawną, jak i prawo własności i inne prawa majątkowe. Konstytucja gwarantuje jednostkom samorządu terytorialnego możliwość uczestniczenia w obrocie prawnym. Prawa majątkowe – np. prawo zastawu. Zagwarantowane prawo własności i inne prawa majątkowe mają wzmocnić autonomię samorządu terytorialnego. Jeżeli samorządowi terytorialnemu zostaną przekazane kompetencje, samorząd terytorialny będzie mógł działać w ramach tych kompetencji.

Przepisy szczególne – ustawa o finansach publicznych i ustawa o funkcjonowaniu samorządu terytorialnego – w jaki sposób samorządu będzie finansowany. W jaki sposób fundusze z budżetu państwa powinny przepływać do samorządu. Dochody: własne, dotacje celowe, subwencje. Dochody własne: podatki, spadki, darowizny, zapisy, dochody z kar pieniężnych, prawne dochody uzyskiwane z budżetu państwa za wykonywanie określonych zadań. Źródłem własnych dochodów jednostek samorządu terytorialnego są też wpływy z podatku PIT i CIT. Wpływy te są gromadzone przez urzędy skarbowe i odprowadzane do budżetu państwa. samorząd terytorialny ma jednak prawo do ich części. PIT – 39,34% (gmina); 10,25% (powiat); 1,6% (województwo) – od mieszkańców danej jednostki. CIT – 6,71% dla gmin; 1,4% dla powiatu; 14,75% dla województwa. Przepisy przewidują, że dochody jednostek samorządu terytorialnego są uszczuplane przez zwolnienia z płacenia podatków. W takim przypadku przepisy przewidują rekompensatę z budżetu państwa. Zagwarantowanie prawa do części finansów publicznych jest gwarantowane w Konstytucji i Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego.

Finanse samorządu terytorialnego są uszczuplane poprzez:

1) procedury wyrównawcze – np. janosikowe – jest to także zapisane w EKST

2) nieprzewidziane wydatki wynikające z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – Trybunał Konstytucyjny może orzec prawny obowiązek, którym obciążony jest samorząd terytorialny.

Lokalna polityka społeczna w zakresie pomocy społecznej

Pomoc społeczna – obowiązek wspierania ludzi ubogich od zawsze był oddawany gminom. Pierwszy akt prawny na ten temat to ustawa Elżbiety I z 1601r. o wspieraniu ubogich. Pomoc społeczna jest klasycznym przykładem działań w zakresie lokalnej polityki społecznej dlatego, że gminy  najlepiej znają problemy swoich mieszkańców, wiedzą jakie instrumenty powinny do tego wykorzystać. To jakim zakresem ma się zajmować samorząd terytorialny a w jakim rząd, jest ciągle przedmiotem dyskusji. Podstawą prawną funkcjonowania i podejmowania działań prze...