Polityka podatkowa Grabskiego.pdf

(83 KB) Pobierz
„Polityka i Społeczeństwo” 5/2008
ARTYKUŁY
Paweł Grata
POLITYKA PODATKOWA RZĄDU
WŁADYSŁAWA GRABSKIEGO
W LATACH 1923–1925
Reforma skarbowo-walutowa podjęta przez powołany do
życia
19 grudnia 1923 roku pozaparlamentarny gabinet Władysława Grab-
skiego uznawana jest za jedno z najważniejszych osiągnięć II Rzeczy-
pospolitej, a przeprowadzona wtedy stabilizacja i wymiana waluty stała
się nawet symbolem sukcesu młodego państwa. Niezbędnym warun-
kiem powodzenia akcji sanacyjnej było jednak osiągnięcie równowagi
budżetowej i stąd gros podejmowanych przez nowy rząd działań ukie-
runkowanych było właśnie na skuteczną, racjonalną i efektywną
z punktu widzenia potrzeb budżetowych politykę podatkową (oszczęd-
ności w wydatkach tylko częściowo mogły wpłynąć na zmniejszenie
deficytu budżetowego). I chociaż sama tzw. reforma Grabskiego wielo-
kroć była już przedmiotem badań historycznych, jej warstwa podatko-
wa pozostawała na ogół w tle problemów związanych zarówno z całą
polityczno-gospodarczą otoczką działań sanacyjnych, jak i zdecydowa-
nie bardziej popularną reformą waluty. Problematyka podatkowa poja-
wiała się zaś jako niezbędny, acz niebudzący większej uwagi, dodatek,
o czym najlepiej
świadczy
fakt, iż najobszerniej omówiona została nie
w pracach bezpośrednio poświęconych reformie, czy też samemu Wła-
dysławowi Grabskiemu, ale w noszącym charakter syntetyczny opra-
cowaniu Z. Landaua i J. Tomaszewskiego (Drozdowski 2002: 158;
Landau, Tomaszewski 1971: 210–216; Sułkowska 1990: 105; Toma-
szewski 1961: 49–53, 118–120).
Mimo
że
sama reforma doszła do skutku w roku 1924, jej program
sformułowany został przez Władysława Grabskiego już blisko rok
wcześniej, kiedy to, jako minister skarbu w rządzie W. Sikorskiego,
opracował projekt ustawy o naprawie Skarbu Rzeczypospolitej, przed-
stawiony na początku marca 1923 roku Sejmowi. Nigdy przez Izbę
48
PAWEŁ GRATA
nieuchwalony i wycofany w październiku przez gabinet Witosa, pro-
gram ten zawierał większość rozwiązań realizowanych później w okre-
sie 1924–1925. Znalazły się w nim bowiem zapisy o stałym, wyrażo-
nym w walucie złotej, mierniku stawek podatkowych, propozycja
wprowadzenia nadzwyczajnego podatku majątkowego, konieczność
zrównoważenia budżetu, racjonalizacja gospodarki przedsiębiorstw
państwowych, jak i postulat wyposażenia Prezydenta w pełnomocnic-
twa do wydawania rozporządzeń z mocą ustaw (Protokoły… 1923,
t. 21: 732–740).
Propozycje podatkowe, uszczegółowione w exposé sejmowym wy-
głoszonym przez autora projektu na posiedzeniu 3 marca 1923 roku,
oparte zostały na zasadzie przywrócenia „wszystkich
źródeł
dochodów
przedwojennych, względnie podniesieniu wydajności istniejących
źró-
deł dochodów do normy przedwojennej”. Cel ten planowano osiągnąć
poprzez waloryzację i podniesienie, wyrażonych w walucie złotej, sta-
wek podatkowych, przywrócenie znaczenia zaniedbanego w pierwszych
latach niepodległości podatku od nieruchomości oraz wydatne zwięk-
szenie dochodów z podatków pośrednich i monopoli skarbowych.
Uznawany później za jeden z symboli reformy skarbowej podatek ma-
jątkowy miał za zadanie uzupełnić dochody budżetu do czasu osiągnię-
cia zakładanego poziomu wpływów zwyczajnych Skarbu (SSS z 3 III
1923: 29–33).
Dalsze prace nad reformą zostały jednak wyraźnie spowolnione,
a później, wskutek czerwcowej dymisji Grabskiego, wstrzymane. Jesz-
cze w maju udało się wprawdzie przeprowadzić w Sejmie ustawę
o państwowym podatku przemysłowym, zaś w czerwcu, po wielomie-
sięcznych bojach, ustawę o podatku gruntowym, jednak po dymisji
Grabskiego jego program stał się w zasadzie już tylko podstawą do
dalszej dyskusji na temat reformy. Niektóre z jego elementów docze-
kały się jednak realizacji ustawowej, zaś najważniejsze w kontekście
przyszłej sanacji stały się ustawy o podatku majątkowym z 11 sierpnia
oraz o zastosowaniu stałej jednostki do obliczania danin i kredytów
z 6 grudnia 1923 r. (DzU 1923: 94/127; 127/1044; Lubowicki 1927:
61–62; Zieliński: 60–66).
Podstawowym fiskalnym zamierzeniem utworzonego w grudniu
gabinetu stało się zatem zrównoważenie budżetu, oparte zarówno na
stopniowym zwiększaniu
świadczeń
podatkowych (dochodów zwyczaj-
nych), jak i wzmożeniu, szczególnie ważnych w pierwszym okresie
reformy, dochodów nadzwyczajnych. Tak wyartykułowane w exposé
nowego premiera cele podatkowe akcji sanacyjnej znalazły swój wyraz
Polityka podatkowa rządu Władysława Grabskiego w latach 1923–1925
49
w fundamentalnej dla reformy i uchwalonej 11 stycznia 1924 roku
ustawie o naprawie Skarbu i reformie walutowej. Wprowadziła ona
w
życie,
postulowane już w programie z marca 1923 roku, pełnomoc-
nictwa ustawowe dla Prezydenta, wyraźnie ukierunkowane na plano-
wane posunięcia rządu w sferze podatkowej (DzU 1924: 4/28; SSS
z 20 XII 1923: 6–8). Generalnie w tym pierwszym okresie reformy
działania podatkowe gabinetu Grabskiego rozwijały się dwutorowo.
Z jednej strony opierały się właśnie na wynikających z ustawy
z 11 stycznia i wprowadzanych głównie w grupie podatków bezpośred-
nich zmianach prawnych, z drugiej zaś, w przypadku podatków pośred-
nich i monopoli skarbowych, polegały na podnoszeniu już obowiązują-
cych obciążeń podatkowych, co pełnomocnictw ustawowych nie wy-
magało. Trudno było jednak mówić o wyraźnie zaznaczających się
priorytetach w prowadzonej w tym czasie polityce fiskalnej, gdyż jedy-
nym jasno artykułowanym celem rządu stało się w tym względzie
zwiększenie wpływów ze wszystkich rodzajów danin publicznych, a nie
jakaś zaplanowana przebudowa struktury dochodów skarbowych
(Grabski 2003: 68–73).
Z pewnością miejsce wyjątkowe zajmowała w polityce podatkowej
pierwszych miesięcy roku 1924 danina majątkowa. Jej zadaniem było
wszak doraźne i stosunkowo szybkie zwiększenie poziomu wpływów
skarbowych, co miało zagwarantować osiągnięcie równowagi budżetu
i ważne z psychologicznego punktu widzenia przeprowadzenie reformy
walutowej. Nieprzypadkowo jednym z pierwszych ustawodawczych
aktów prawnych Prezydenta RP stało się rozporządzenie z 15 stycznia
o poborze dodatkowej zaliczki na podatek majątkowy. Przyspieszało
ono, przewidziany ustawą z 11 sierpnia 1923 roku, harmonogram wpłat
tego nadzwyczajnego i szczególnie istotnego dla wstępnego etapu re-
formy podatku. Stąd też wezwanie do zapłaty aż 130 mln franków
w złocie w terminie do 26 marca 1924 roku oraz ustalenie kolejnego
terminu płatności na czerwiec. Łącznie w pierwszym półroczu władze
oczekiwały wpływu 180 mln zł, czyli 60% kwoty przewidywanej na
cały rok (DzU 1924: 5/38;
Przemówienie…1924:
198; Tomaszewski
1961: 119).
Wraz z działaniami w kierunku przyspieszenia egzekucji podatku
majątkowego rząd podjął wspomniane już prace ustawodawcze w za-
kresie obowiązującego w kraju systemu podatków bezpośrednich.
Wprawdzie jedynym w pełni nowym aktem prawnym było rozporzą-
dzenie o wprowadzeniu państwowego podatku od nieruchomości
z 17 czerwca 1924 roku, jednak działalność władz skarbowych w tym
50
PAWEŁ GRATA
względzie, wyraźnie ukierunkowana na podniesienie wydajności podat-
ków bezpośrednich, przyniosła także wiele innych ważnych zmian.
10 stycznia Sejm przyjął ustawę o podwyższeniu podatku dochodowe-
go (DzU 1924: 13/110), zaś później, w oparciu o pełnomocnictwa, uka-
zały się w pierwszej połowie 1924 roku kolejne ważne rozporządzenia:
o skróceniu terminów płatności podatków od kapitałów i rent (29 I
1924), podniesieniu stawek podatkowych (16 II), podwyższeniu ceny
świadectw
przemysłowych (12 IV), podwyższeniu podatku gruntowego
(12 IV) oraz o podwyższeniu opodatkowania dochodów z pracy najem-
nej (12 IV) (DzU 1924: 11/94; 16/151; 33/339, 340; 34/350; 51/523).
W połączeniu z wprowadzoną wraz z ustawą o zastosowaniu stałej
jednostki do obliczania danin waloryzacją
świadczeń
oraz widoczną
poprawą skuteczności egzekucji udało się władzom skarbowym w ciągu
kilku pierwszych miesięcy roku osiągnąć znaczący postęp w zakresie
wymiaru i poboru podatków bezpośrednich w Polsce. Było to o tyle
ważne,
że
jeszcze w marcu 1923 roku ówczesny minister skarbu Grab-
ski wątpił w możliwość wyraźnego zwiększenia dochodów z tego tytu-
łu, chociaż przyznawał,
że
celem rządu winno być podjęcie „forsow-
nych wysiłków” właśnie w zakresie podatków bezpośrednich (SSS z 3 III
1923: 32; Lubowicki 1927: 60–66).
Mniejsza waga przykładana w tym pierwszym okresie do podatków
pośrednich i monopoli skarbowych wynikała, jak już wspomniano,
z większych możliwości kształtowania poziomu obciążeń podatkowych
drogą rozporządzeń władz wykonawczych, a także z zakładanego
w enuncjacjach Władysława Grabskiego stopniowego sposobu docho-
dzenia do wysokiej wydajności tego typu
źródeł
dochodów. Także
i tutaj trwały jednak prace koncepcyjne, które koncentrowały się nie
tyle na odziedziczonych najczęściej jeszcze po zaborcach podatkach
pośrednich (wyjątkiem były uchwalona 12 czerwca 1924 roku nowa
ustawa o opodatkowaniu piwa oraz ustawa z 1 lipca 1925 roku o opodat-
kowaniu wina), co raczej na konsekwentnie postulowanej przez Włady-
sława Grabskiego już od początku lat dwudziestych rozbudowie syste-
mu monopoli skarbowych, która stać się miała najbardziej charaktery-
stycznym rysem prowadzonej przez jego gabinet polityki podatkowej.
Monopole miały bowiem zastąpić w dochodach budżetowych, w myśl
założeń twórcy reformy, uchwalony na okres trzech lat podatek mająt-
kowy i stąd też, w ramach działań organizujących system podatkowy,
rząd wiele miejsca poświęcił zarówno na rozbudowę już istniejących,
jak i powołanie nowych przedsiębiorstw monopolowych. Wyrazem
poparcia dla tego typu opodatkowania spożycia stały się kolejno: nowe
Polityka podatkowa rządu Władysława Grabskiego w latach 1923–1925
51
rozporządzenie wykonawcze do pochodzącej jeszcze z 1920 roku usta-
wy o loterii państwowej, ustawa o monopolu spirytusowym z 31 lipca
1924 roku, rozporządzenie Prezydenta o wprowadzeniu jednolitego
monopolu sprzedaży soli z 30 grudnia 1924 roku, ustawa o monopolu
zapałczanym z 15 lipca 1925 roku oraz zagwarantowanie, wskutek za-
ciągnięcia tzw. pożyczki włoskiej, odpowiednich
środków
finansowych
na zapisany w ustawie z 1 czerwca 1922 roku wykup przez Polski Mo-
nopol Tytoniowy prywatnego przemysłu tytoniowego w Polsce. Nie
trzeba w tym miejscu dodawać,
że
wraz z rozbudową systemu mono-
polowego następowało, analogicznie jak w przypadku pozostałych ob-
ciążeń podatkowych, wydatne zwiększanie poziomu obowiązujących
cen artykułów monopolowych (DzU 1920: 31/180; 1922: 47/409; 1924:
71/687; 117/1043; 1925: 83/561; 101/666; Grabski 1920: 29–30; PMT
47: bk; Podczarski 1926: 171–172).
Generalnie zresztą polityka podatkowa pierwszego, najważniejsze-
go z punktu widzenia jej skuteczności, okresu reformy skarbowo-
walutowej przesiąknięta była bardzo wyraźnie zarysowującym się fi-
skalizmem, a jedynym jej jasno wyrażanym celem stało się zapewnie-
nie odpowiedniego poziomu dochodów budżetowych. Także kolejne
miesiące urzędowania gabinetu, naznaczone dodatkowo coraz bardziej
widocznymi negatywnymi skutkami gospodarczymi osiągniętej stabili-
zacji, narastającym kryzysem przemysłowym oraz nowymi problemami
walutowymi, nie sprzyjały zmianie tego bardzo fiskalnego nastawienia.
Nieliczne działania zmniejszające obciążenie obywateli wynikały ra-
czej z konieczności rewizji wcześniej wprowadzanych i nieskutecznych
rozwiązań (vide ustawa z 18 lipca 1924 roku o obniżeniu podatku od
spadków i darowizn, czy też ustawa z 18 marca 1925 roku o obniżeniu
nierealistycznie wysokich stawek podatku dochodowego), a jedynym
przykładem działania sprzecznego z obowiązującymi pryncypiami była,
obliczona na obniżenie zbyt wysokich cen sprzedażnych, stopniowa
likwidacja w roku 1924 poboru podatku od węgla (DzU 1924: 72/699;
85/821; 1925: 36/242; Grabski 1924: 22–23;
Sprawozdanie…
1924:
17–18).
Trudno o jednoznaczną ocenę efektywności fiskalnej prowadzonej
przez gabinet Grabskiego polityki podatkowej. Podstawowymi kryte-
riami muszą być tutaj parametry takie jak porównanie z okresem po-
przednim, stopień realizacji zakładanych w budżecie wpływów oraz
skuteczność w zakresie planów uzyskania stanu równowagi budżeto-
wej. Zestawienie z rokiem 1923 wypada oczywiście pozytywnie (blisko
pięciokrotny wzrost dochodów), jednak wskutek nasilenia zjawisk in-

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika:

Zgłoś jeśli naruszono regulamin